[摘要] 党的十八届三中全会明确提出了“加快房地产税立法并适时推进改革”的要求。2015年8月初,十二届全国人大常委会公布了经调整后的立法规划,将房地产税法等7部税法列入了一类立法项目。这意味着在本届全国人大常委会履职期限内,即2018年初前房地产税法有可能完成法律草案并提请审议,房地产税改革再次引发了社会各界的关注。
党的十八届三中全会明确提出了“加快房地产税立法并适时推进改革”的要求。2015年8月初，十二届人大常委会公布了经调整后的立法规划，将房地产税法等7部税法列入了一类立法项目。这意味着在本届人大常委会履职期限内，即2018年初前房地产税法有可能完成法律草案并提请审议，房地产税改革再次引发了社会各界的关注。
早在2003年10月，党的十六届三中全会就明确提出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”。但无论是城镇建设税费改革还是物业税改革并未有进展。
2011年初，上海、重庆实行了将房产税征收范围扩大至居民自住房产的试点，但试点方案中除独栋商品住宅外基本不涉及存量房产和套住房，且规定了较大的免征面积，应税房产数量较少，税收收入规模有限，改革效果并不显著。
应当说，围绕房地产税改革的争论已持续多年，为什么改革难以推进且试点效果不明显？主要原因在于房地产税改革的政策目标不清晰，下一步需要在明确目标的基础上，充分发挥和地方人大的作用，通过科学、民主的立法过程推进房地产税改革。
四个目标
当前，社会各界普遍关注的房地产税改革，主要集中于对居民自主用房在保有环节征税。社会各界对房地产税改革的目标可以归纳为以下四点：
，房地产税是调节居民收入分配的重要政策工具。随着收入分配差距的扩大，存量财产在居民中的分配差距也日益扩大，而住宅是居民存量财富的一个重要组成部分。因此，很多学者认为应通过房地产税改革，更好地发挥其调节财产和收入分配的功能。
第二，对居民住宅征收房地产税，有利于提高直接税比重。如果在房地产税改革的同时取消流转环节的相关税费，有助于改变当前间接税比重过高的局面，优化税制结构。
第三，将房地产税作为地方政府的主体税种。房地产税具有税的性质，有助于建立地方公共服务与政府收入之间的有效关联。
将房地产税改革与现行的城市建设税费和土地出让金制度改革综合考虑，有利于建立稳定、可持续的地方政府主体财源，并促进地方政府的职能转变。而随着“营改增”改革的深入，房地产税作为地方主体税种地位的确立对完善分税制财政体制也具有重要意义。
第四，房产税改革将增加居民在房产保有环节的成本，从而影响房地产市场的供求结构。如果配合建设和交易环节税费的综合改革，在中长期也有利于房地产价格机制的完善。
目标之间的矛盾
然而，上述几个目标并不是完全一致的，如果将房地产税作为地方政府的主体税种，其实质是税，即辖区内居民缴纳的房地产税上是对地方政府提供公共服务的成本补偿，类似于社区收取的物业费。由于辖区内居民普遍享受了公共服务，因此拥有房地产价值高的居民多交、拥有房地产价值低的居民少交，除对退休人员等现金流较少的特殊纳税人给予一定的减免税外，应按照对存量房地产普遍征收的思路进行税制设计，以此来保证作为主体税种的收入规模。
在中国现行税费体系下，应按照房地产各环节税费综合改革的思路，即减少房地产开发、建设和交易环节税费，清费立税，提高保有环节税负的要求设计房地产税法。
而随着城乡土地制度改革的推进和房地产市场的变化，房地产税改革势必要与土地租税费制度综合改革和城镇化进程中地方政府融资体系改革联系在一起通盘考虑，并要为下一步农村住房和土地改革预留空间。
如果将房地产税的主要目标定位于调节居民收入分配，即以财富存量为税基对高收入群体征税，那就需要设置较高的免征额，如对套、第二套房产免税，或者规定较大幅度的免征额或免征面积，以便将大部分居民排除在征税范围之外。
然而，这种“富人税”性质的税收由于收入数量有限，难以达到其作为地方政府主体税种所要求的收入规模。而且，这种设计思路也会产生诸多的征管和税收划分难题，如在不同地区拥有多套住房的纳税人，征收房地产税的前提是房地产信息联网，而且还存在如何界定免税房产位置，如何确定在不同区域的应纳税额等问题。
改革路径
房地产税改革的核心是对居民自用住宅在保有环节征税，涉及千家万户的切身利益，其作为直接税，税负在社会成员间的分配比较清晰并需要纳税人自主纳税。在这种情况下，房地产税改革必然要直接面对不同利益主体千差万别且相互矛盾的利益诉求，而且房地产税改革与中国下一步城乡土地制度改革和税费综合改革联系在一起，房地产税法的制订还要充分发挥各领域专家的作用。因此，要顺利推进房地产税改革就需要在立法过程大限度地征求各方意见，在充分协调、沟通的基础上，寻求能够达成社会各界大共识的方案。
从长远看，房地产税终应定位为市县一级基层政府的主体税种，而房地产税的普遍征收势必会对地方政府治理模式产生重要而深远的影响。辖区内居民定期向地方政府直接缴纳房地产税，意味着纳税人会将自己缴纳的税收与享受的公共服务更紧密地联系起来，并因此有更大的动力参与社会民主决策的过程。
因此，房地产税改革要站在地方政府与辖区居民关系重构和国家治理的高度进行。在这个意义上，房地产税法在制订的过程中，既要有顶层设计，保证基本税制框架的科学性、前瞻性，又要为各地根据本地实际制订具体实施方案预留足够的空间。应以此为契机赋予地方人大在房地产税法的框架下制订本地区实施细则的权力，为中央与地方关系和地方治理体系的完善进行有益的探索。
需要特别指出的是，房地产税的改革进程应与地方政府治理能力相匹配，在积极推进的同时要注意控制社会风险。
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